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跨界水污染纠纷为何多年难明?

时间：2015-03-11 泉源：中国情形报

案件取证难、判断难、执法难，，难以扫除地方�；；；ぶ饕遄倘�

情形�；；；な墙衲炅交岬慕沟慊疤狻！�。李克强总理在《政府事情报告》中指出，，情形污染是民生之患，，民心之痛。。。

近年来，，跨界水污染冲突一再爆发。。。仅仅是流域跨省界污染纠纷就不在少数。。。省级以下行政区域因跨界污染导致的纠纷也是层出不穷。。。但恒久以来，，各行政区域之间跨界污染纠纷，，特殊是流域跨界水污染纠纷问题一直难以解决到位。。。

跨界污染纠纷解决欠好，，不但影响生产，，还影响群众生涯尤其是身体康健，，引发上下游之间的矛盾，，影响社会稳固。。。
两会时代，，关于解决跨界情形污染纠纷等问题，，引发了代表委员们的关注。。。

跨界污染纠纷难协调
地方�；；；ぶ饕灞灰晕亲锟锟�

我国情形恶化水平加深有一个突出体现是各行政区域之间跨界污染纠纷增添，，特殊是流域跨界水污染纠纷。。。多年来，，跨界污染纠纷一直未能获得有用地解决。。。

跨界污染纠纷成为水污染治理的一项制度痼疾

近年来，，跨界污染纠纷层出不穷。。。2001年江浙接壤水污染引发的筑坝事务，，2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水，，2005年松花江重大跨界水污染事故，，浙江庆元和福建松溪之间的水污染纠纷，，河北承德、张家口和天津之间的水污染纠纷，，海河流域漳卫南运河地区污染纠纷，，2013年山西长治苯胺走漏事故导致河北邯郸市污染的纠纷，，2011年和2013年爆发广西贺江污染广东用水的纠纷等。。。

流域水情形具有不可支解的整体性，，可是人为行政区划却使这种整体性被突破，，由此引发一系列误差和纠纷，，这险些成了中国水污染治理的一项制度痼疾。。。

多年前，，山东省无棣县姜家村村民刘世博盖起了5间宽敞的大屋子。。。可是他却叹息，，“装修得再好，，生涯在这样的地方又有什么用？？？？？”

刘世博家住在漳卫新河滨，，此河流经河南、山西、河北、山东4省。。。村里的人说，，10年前，，漳卫新河的水，，人畜都可直接饮用。。。而10年后，，自渤海里的水注入无棣县，，用这里的水举行浇灌就会毒死庄稼，，鸭鹅也不敢下水。。。

凭证原国家环保总局视察，，漳卫新河的污染主要来自河南、河北和山东的部分都会。。。其中，，省外的污染占82％左右。。。
山东省饱受上游污染之苦，，但同时也给下游的江苏省带来贫困。。。

江苏省沭阳县北部隔江苏省新沂市与山东省郯城县相望，，一条较大的河流——沂沭河与数条小河从郯城境内流出，，向南穿过新沂后汇入沭阳境内的新沂河。。。

2007年7月2日，，沭阳县政府以及自来水公司相识到自来水中有腥臭味，，且水的颜色呈淡黄色，，已无法饮用。。。当晚，，沭阳县政府向住民发出通知，，县里已紧迫切断污染源，，并开启了备用水井。。。直到4日上午，，沭阳城区才周全恢复正常供水。。。这座生齿20万的县城中，，至少有半数住民的饮用水受到影响，，许多住民断水凌驾40小时。。。

新华社援引沭阳环保局官员的话说，，引起水�；；；奈鬯趴赡苁巧嫌紊蕉【衬诘幕て笠蹬盼鬯隆！�。沭阳县政府召开新闻宣布会正式确认，，引起这次水�；；；淖锟锟鹪床槊魇撬耷ㄊ猩嫌尉惩獾奈廴舅隆！�。

而受到上游污水污染的江苏省同样在污染着下游的浙江省。。。

2005年6月27日，，浙江省嘉兴市新塍镇爆发水污染事务，，3万人的饮用水厂被迫阻止供水，，起源预计损失约在2000万元以上。。。通过江浙两省环保部分的配合视察以为，，江苏省吴江县恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重点嫌疑工具。。。然而，，此次污染事务仅是江浙两省界线长达10余年的水污染纠纷中的又一次摩擦。。。

由此，，流域跨界水污染的误差可见一斑——险些每个地区都作为下游受到上游的污染，，每个地区又都作为上游污染着下游。。。

跨界污染纠纷和地方�；；；ぶ饕骞叵登捉�

跨界污染一定在流域上下游之间爆发污染纠纷。。。有专家指出，，这是由于，，严酷执行国家的情形执法制度切合国家利益，，但可能危险地方经济利益，，地方政府往往会起义国家利益代表和维护者的身份而倒向地方利益。。。

就其泉源，，中国政法大学副教授胡静体现，，地方�；；；ぶ饕逋灰晕俏夜樾味窕淖锟锟！�。别的，，我国现在“分灶用饭”的财务体制或者分成步伐加剧和放大了地方�；；；ぶ饕迩阆颉！�。

据先容，，我国现有的关于政府间流域跨界污染纠纷的调解机制仅局限在行政系统内部，，倾轧执法手段。。。现实上，，我国现有的政府间流域跨界污染纠纷调解机制运作效果并不睬想。。。有专家剖析，，流域跨界污染爆发以后，，流域治理机构缺乏足够的权威对上游政府举行处分，，下游政府只能通过协调的方法要求上游政府降低污染水平。。。这并不切合上游政府最大化其住民福利的目的，，协调往往以失败了却。。。

亟需突破行政区划壁垒
执法职员不可能跨区域执法，，是取证难题的一个缘故原由

“由于生态系统是不可支解的，，水、空气等情形因素具有流动性，，而现在情形羁系、资源使用是以行政区划为界线，，行政权力设置与生态系统相割裂的冲突，，导致跨行政区划污染问题不易获得有用解决。。。”最高人民法院情形资源审讯庭庭长郑学林说。。。这道出了跨界污染纠纷难以化解的一个缘故原由。。。

跨界污染纠纷案件取证难、判断难，，缺少判断机构

已往，，昆明市中级人民法院的环保法庭以及无锡市中级人民法院的环保法庭，，其设立也都思量到了和滇池流域、太湖流域所保存着的地区联系，，包括了对跨行政区域的情形案件统一统领的思量，，但由于遭遇“零公益诉讼”的尴尬，，其中跨区域特色未能彰显。。。
胡静说，，纠纷当事人若是仅仅是作为通俗民事主体的污染者和受害者，，适用情形侵权规则则即可解决，，解决这类纠纷的条件是需要足够证据证实谁是污染者，，有几多污染者，，每个污染者关于污染效果的孝顺各自是多大，，岂论是由下一行政区域的受害者照旧被告甚或是政府、法院来加以证实上述事实也基础不可能。。。

天下人大代表、北京市金杜（广州）状师事务所合资人吴青先容，，现在，，我国已经有地区最先试点事情。。。贵州省是天下最早试点建设环保法庭的省份，，据我所知，，现在也在受理跨界情形污染案件，，但面临的问题也很显着。。。那就是视察取证和判断的相对较量难题。。。

据相识，，2007 年11 月20 日，，清镇市人民法院情形法庭正式揭牌。。。凭证上级法院的指定统领，，清镇市人民法院情形法庭集中统领贵阳市境内的生态环保案件，，厥后又跨出行政区域，，增添统领另一个地级市安顺市和一个国家级新区（贵安新区）。。。

吴青以为，，跨界的污染问题主要是河流污染，，主要污染物的排放是否影响了跨界的河流？？？？？沿途其他企业有无孝顺，，损害效果和污染行为之间的因果关系能否建设，，是司法程序中取证能否获得认可的一个主要因素。。。

“这方面的难度相对较大。。。我们勉励第三方机构对损害效果举行判断和评价，，可是这种机构的生长需要一个历程，，现在，，在业内很有实力、并且很有权威的机构还不算太多。。。”吴青说。。。

在今年两会上，，有人大代表以为，，在处置惩罚跨区域的污染纠纷问题上，，最大的难点是取证难题，，不管跨省照旧分行政区的都是取证较量难题。。。往往跨界污染一种是突发事务，，好比企业泛起排污事故，，另一种是季节性的，，好比雨季的洪水团下泄可能导致流域的水体污染问题。。。

这位代表直言，，取证难题体现在两个方面，，外地的执法部分取证时，，这个污染已经已往了，，或是下游浓度已经降低了。。。污染流经一个河流有许多企业，，纷歧定是哪一个企业。。。

执法执行不力是问题症结

一位人大代表说，，在执法方面，，执法职员不可能跨区域执法，，也是取证难题的一个缘故原由。。。

据相识，，我国情形�；；；ち⒎ǔ硕缘阍吹那樾挝廴揪傩辛搜峡岬闹绰衫仆猓�，对跨界污染问题也有针对性的立法和划定。。。但我国跨界污染的执法控制不力，，纠纷时有爆发。。。剖析其执法缘故原由，，主要问题不在立法，，而在于对现有执法的执行不力。。。

一方面，，就地情形�；；；ぶ捶ㄗ约罕４嫜现厝狈Α！�。我国情形�；；；しㄒ丫峁┝艘幌盗械那樾喂苤撇椒ィ�，如建设项目的情形影响评价、“三同时”制度、排污浓度控制和总量控制、排污治理义务、排污挂号和自觉监测义务等，，但企业不环评就举行建设生产和排放，，污染物未经处置惩罚就排入江河、大气污染情形一再一直。。。因此，，工业点源污染源就地控制不严是跨界污染爆发的主要缘故原由。。。

另一方面，，跨区域环保联合执法不敷。。。在追求GDP增添的目的驱动之下，，在缺乏情形质量审核的政府追责之下，，跨区域的情形和资源往往成为“公地悲剧”的产品。。�；；Ｇ樾挝シㄆ笠低诳缧姓虻卮胫捶ㄖ霸蓖嫫鹗奔洳睢ⅰ坝位髡健保�，致使情形违法行为屡查不止。。。接壤处污染企业治理归属问题一直是跨行政区域环保部分头疼的工具。。。

难题需要逐步解决
建设协调机制，，加速立法，，增强执法

关于解决种跨界污染纠纷，，各地已经纷纷连系现实追求破解要领，，做出了许多有益的实验。。。

天下人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅体现，，现在，，跨行政区域的污染纠纷现在是由行政手段来解决，，由配合的上级政府调理和处置惩罚解决。。。好比市级纠纷由省政府解决，，两省直接的纠纷由国务院解决，，这些机制在原《环保法》中就有划定。。。

吕忠梅说，，针对现在的形势，，我们强调“区域共治”可以通过联合、协调解决问题。。。好比《太湖流域污染防治条例》就设置了沿岸几省的协商程序机制（在没有纠纷之前解决问题）协同机制（好比跨区域的执法、跨行政区域的诉讼，，跨区域统领）。。。

建设完善纠纷解决机制

早在2008年4月，，云贵川藏渝等西南5省！�。ㄇ⑹校┘跋嗔诘厍布�11个省！�。ㄇ⑹校┰谒拇ㄊ〕啥蓟崤浜锨┦稹段髂系厍捌湎嗔谑∏锌缡×饔颍ㄇ颍┧廴揪婪仔飨嘀竿肌罚�，实验建设起区域水情形清静纠纷协调机制。。。

在此之前，，2007年5月，，泛珠三角区域福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区和香港、澳门两个特殊行政区环保部分的认真人汇聚湖南省长沙市，，原则通过了《泛珠三角区域跨界情形污染纠纷行政处置惩罚步伐》。。。

除了跨省界的大规模水污染纠纷协调机制，，许多省份也在省内小流域或者全省规模内实验破解流域水污染纠纷的难题。。。

江苏省在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流开展试点，，建设跨行政区接壤断面和入湖断面水质控制目的。。。上游设区的市出境水质凌驾跨行政区接壤断面控制目的的，，由上游设区的市政府对下游设区的市予以资金赔偿；；；上游设区的市入湖河流水质凌驾入湖断面控制目的的，，按划定向省级财务缴纳赔偿资金。。。

浙江省曾实验生态环保财力转移支付制度，，由省财务对源头地区所笼罩的45个市、县（市）凭证差别的系数分档兑现津贴额。。。
一些省份实验通过立法解决跨界流域水污染问题。。。如广东省2006年就出台了《广东省跨行政区域河流交接断面水质�；；；ぬ趵罚�，对交接断面水质�；；；さ脑鹑稳恕⒔尤蓝厦娴纳柚糜爰嗖狻⒍运视跋旖洗蟮恼形目刂啤⒖缧姓蚝恿魑廴揪婪椎拇χ贸头；啤⒔唤佣厦嫠食甑拇χ贸头２椒ヒ约跋喙氐闹捶ㄔ鹑尉髁嗣魅返幕ā！�。

据相识，，2008年，，在国家层面医治此项顽症的起劲更进了一步。。�；；Ｇ樾伪；；；げ孔懦鎏恕豆赜谠し烙氪χ贸头？缡〗缢廴揪婪椎闹傅家饧贰！�。《意见》要求，，要建设预防与处置惩罚跨省界水污染纠纷长效事情机制。。。

起劲实验新执法方法

除此之外，，在执法方面，，不少地方做出了起劲的实验。。。

2008年头，，由杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市环保局向导组成的杭州都会经济圈相助生长协调会环保专业委员会建设。。�；；；繁Ｗㄒ滴被嵯律璋旃遥�，建设了界线联合执法小组、情形共保妄想体例小组等，，一部分原本需要由浙江省环保厅协调的跨界情形污染问题，，现在使用联合执法小组这一机制就可以解决。。。之后3年多来，，四地联合互查界线企业300余家（次），，快速、有用处置惩罚界线情形污染事务10余起。。。

借力情形司法解决跨界纠纷
充分验展跨区域法院作用

2002年12月10日，，浙江省嘉兴市中级人民法院就2001年爆发的江浙两省跨省污染案作出讯断：江苏省翔龙印染公司等21家企业向浙江省吴鸿祥、吉祥元等47户渔民赔偿损失共789万元。。。这起跨省污染纠纷曾造成重大社会影响，，并引起国家有关部分的高度重视。。。
包管司法自力方能战胜地方�；；；ぶ饕�

多年前，，最高人民法院在天津召开的水资源司法�；；；ぷ暄谢嵘希�，北京大学情形与资源法研究所的汪劲与严厚福就提出，，在海事法院设立环保法庭，，处置惩罚跨界水污染案件。。。吕忠梅也以为，，此举能够战胜地方�；；；ぶ饕澹�，包管司法自力，，同时，，海事法院派出庭的合理漫衍为水污染案件的受理和审理提供了组织上的包管。。。

吕忠梅以为，，司法手段是解决跨行政区域污染纠纷的一个偏向。。。现在天下有快要400个环保法庭，，我们要使用跨区域的法院系统解决问题。。。另一方面，，我们在原告自己也付与了更多主题的原告资格，，好比《太湖流域治理条例》里明确划定了再流域内的污染问题就可以跨区域提起诉讼。。。最高法建设情形资源审讯庭之后，，出台了司法诠释来推动司法的专门化，，巡回法庭代表最高人民法院，，受理跨区域的案件。。。另外，，我现在特殊希望的是像知识产权法院一样，，环保法院可以尽快建设，，有利于处置惩罚跨行政区域的污染纠纷。。。

巡回法庭、跨行政区划人民法院和审查院崭露头角

2014年7月3日，，最高人民法院召开新闻宣布会，，宣布建设专门的情形资源审讯庭。。。

今年1月6日，，《关于审理情形民事公益诉讼案件适用执法若干问题的诠释》宣布实验。。。诠释对可以提起情形民事公益诉讼的社会组织类型的划定坚持了一定的开放性，，同时划定情形公益诉讼案件可按流域和生态区域实验跨行政区划集中统领。。。

吴青体现，，化解跨界情形污染纠纷照旧应该要用跨界的环保法庭、情形法院以及跨行政区域的环保审查院等举行解决。。。

2014年12月，，上海市、北京市已在天下率先设立跨行政区划的人民法院和人民审查院。。。此举有利于构建通俗情形案件在行政区划法院审理，，特殊重大的情形案件在跨行政区划法院审理的诉讼名堂。。。

■链接

标准怎么定纠纷何以解

在我国现有立法中，，关于政府间流域跨界污染的法条主要包括两部分内容。。。

第一是有关流域水污染防治妄想和接壤断面水质标准等的划定。。。

《水污染防治法》第十五条划定，，防治水污染应当按流域或者按区域举行统一妄想。。。

《水污染防治法》第十二条划定，，国务院情形�；；；ぶ鞴懿糠只嵬裨核姓鞴懿糠趾陀泄厥　⒆灾吻⒅毕绞腥嗣裾�，可以凭证国家确定的主要江河、湖泊流域水体的使用功效以及有关地区的经济、手艺条件，，确定该主要江河、湖泊流域的省界水体适用的水情形质量标准，，报国务院批准后施行。。。

《水污染防治法》第二十六条划定，，国家确定的主要江河、湖泊流域的水资源�；；；な虑榛谷险婕嗖馄渌诹饔虻氖〗缢宓乃樾沃柿孔刺�，并将监测效果实时报国务院情形�；；；ぶ鞴懿糠趾凸裨核姓鞴懿糠�；；；有经国务院批准建设的流域水资源�；；；は虻蓟沟模�，应当将监测效果实时报告流域水资源�；；；は虻蓟埂！�。

2011年出台的《太湖流域治理条例》第四十九条，，虽然划定了上下游之间的赔偿，，但没有对因赔偿爆发的纠纷怎样加以调解举行划定。。。

第二是跨界域的水污染纠纷解决。。。

我国有关立法关于流域跨界水污染纠纷划定了两种调解机制。。。

第一种是有关地方政府协商解决，，协商不可的由其配合的上级人民政府协调解决。。。

《水污染防治法》第二十八条划定，，跨行政区域的水污染纠纷，，由有关地方人民政府协商解决，，或者由其配合的上级人民政府协调解决。。。

作为流域跨界污染地方立法的代表的《江苏省长江水污染防治条例》第二十条也划定，，对因相邻行政区域出境水质达不到水质控制目的而爆发的情形纠纷，，有关地方人民政府应当配合协商解决；；；协商不可的，，由配合的上一级人民政府协调解决。。。

第二种是流域治理机构协调解理。。。

《淮河流域水污染防治暂行条例》第二十八条划定，，淮河流域省际水污染纠纷，，淮河流域水资源�；；；は虻夹∽榘旃揖傩惺硬臁⒓嗖猓�，提出解决计划，，报向导小组协调解理。。。这两种机制都强调纠纷当事人即地方政府之间协商和上级行政机关的处置惩罚。。。

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